Važení čitatelia,
prinášame vám už druhý ročník série „Ekonomika a spoločnosť“, v ktorej vám každý druhý piatok ponúkneme články, zaoberajúce sa našou ekonomickou realitou a jej dopadom na spoločnosť. Vyžiadali sme si tieto články od slovenských ekonómov a odborárov, aby sme ponúkli analýzy súčasného stavu ekonomiky a spoločnosti ako aj možné ekonomické riešenia – so zreteľom na potreby ľudí, nie korporácií. Je to hlas, ktorý v médiách často nezaznieva, a preto sme veľmi radi, že mu dáme priestor práve na Poli. Táto rubrika vychádza aj vďaka podpore Rosa Luxemburg Stiftung.
—
Medzi najzávažnejšie javy 21. storočia z hľadiska rovnosti práv patrí systém riešenia sporov medzi štátmi a investormi (ISDS). Vo svete existuje obrovské množstvo dvoj- a viacstranných zmlúv o investíciách (vyše 3000), kde sa jeden štát zaväzuje, že umožní investorovi z iného zmluvného štátu obrátiť sa na rozhodcovský súd so žalobou proti danému štátu, ak sa cíti poškodený pri realizácii svojich práv z investície.
Systém ochrany investícií a jeho problémy
Základným problémom je to, že tento systém vnáša nerovnosť do rôznych právnych vzťahov. Na jednej strane ide o nerovnosť strán na rozhodcovských súdoch, kde proti sebe stoja investori a štáty. Tam obvykle jedného zo sudcov menuje štát, druhého investor a na treťom sa spolu dohodnú. Je to však len investor, ktorý môže na rozhodcovskom súde žalovať druhú stranu. Spor v podstate nikdy nekončí skutočným „víťazstvom“ štátu nad investorom, pretože štáty nemôžu na tomto orgáne požadovať od investora kompenzáciu ani vtedy, ak by investor porušil svoje záväzky voči štátu. Druhým problémom je privilegovaná ochrana investorov pred inými vlastníkmi. Zahraniční investori môžu využívať tak súdny systém štátu, na území ktorého pôsobia, ako aj rozhodcovské konania a to dokonca súčasne. Naopak, malé vnútroštátne subjekty podobné arbitrážne konania k dispozícii nemajú. Po roku 1989 sa pritom argumentovalo, že systém nerovnakej ochrany treba nahradiť rovnakou ochranou všetkých vlastníkov. Avšak tým, že sa v opačnom garde vytvorila nerovnosť vlastníkov, oslabil sa aj jeden z hlavných argumentov pre porevolučný koncept vlastníctva. Uvedený systém ochrany investorov sa dostáva do rozporu aj priamo s čl. 20 ods. 1 ústavy SR, ktorá hovorí: „Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu.“ Vďaka „nad-právam“ pre investorov tak súčasný koncept vlastníckeho práva oslabuje svoju doterajšiu legitimitu.
Systém ISDS predstavuje nezanedbateľnú hrozbu aj pre hodnotu demokracie a právneho štátu. Vytvára totiž možnosti nátlaku na štátnu moc, aby zmenila svoju právnu úpravu, ak v konkrétnom prípade nevyhovuje investorovi. Tým pádom sa investori dostávajú do pozície legislatívne vplyvných subjektov a vlády často prijímajú právne predpisy v súlade s ich vôľou. Tá však môže byť v rozpore s vôľou občana, čo v konečnom dôsledku vedie k zmene demokratickej na oligarchickú tvorbu práva. Rozhodcovské súdy tiež môžu zasahovať do rozhodnutí národných súdov a žalovať štáty, aby platili kompenzáciu za súdne rozhodnutia národných súdov, ktoré priniesli zásah do práv investorov.
Celkovo, systém ochrany investícii sa stal účinným nástrojom oslabovania štátnej moci v prospech veľkých ekonomických subjektov. Existuje mnoho právnických firiem, ktoré sa na investičné spory špecializujú a aktívne hľadajú možnosti ako žalovať nejaký štát. Pri investičných sporoch ide o veľké sumy, niekedy až o miliardy dolárov, ktoré investori žiadajú od štátu. Právnické firmy občas vytvárajú zložité konštrukcie a žalujú štát aj tam, kde je žaloba neodôvodnená. Investori však často žalobou len hrozia, aby štát zmenil nevyhovujúcu právnu úpravu. Lenže rozhodcovské súdy sú vo všeobecnosti veľmi netransparentné a nepredvídateľné a pre štát je rizikom viesť takýto typ sporu. Samozrejme, stáva sa, že investori v spore neuspejú, pre investora to však nie je až taký problém, lebo neúspech v spore nebude nikdy „príliš drahý“ – štát nemôže od investora žiadať finančnú náhradu. Za zásadný problém systému ISDS možno považovať i neexistenciu jasných a presných právnych pravidiel, podľa ktorých majú rozhodcovské súdy postupovať. Ďalším problémom je, že proti rozhodovaniu v systéme ISDS neexistujú opravné prostriedky.
Štát a verejné zdravie
Veľmi vážnou témou sa vzťah štátu a investora stal aj v období pandémie koronavírusu COVID-19. Už pred vznikom tzv. moderného štátu bola ochrana verejného zdravia jednou z najzákladnejších úloh štátnej moci, po jeho vzniku sa však ešte posilnila. V Európe a Severnej Amerike sa v posledných storočiach podarilo dosiahnuť mnohé úspechy v boji proti pandémiám a to súvisí práve s komplexnosťou moderného štátu. Ani vedecké objavy v oblasti medicíny by nemohli pôsobiť až tak efektívne, keby sa nedostali do rúk inštitúcií moderného štátu, ktorý sa pokúšal nájsť komplexné riešenia pre spoločnosť a bol pripravený regulovať všetky oblasti života, od otázky odpadov a kanalizácií až po pracovné vzťahy. Orgány moderného štátu zohrali zásadnú úlohu už pri úspechu karanténnych opatrení v Európe. Prototypom takého postupu boli karantény z rokov 1720-22, keď štátne orgány vo Francúzsku dokázali prísnymi karanténami zabrániť rozšíreniu morovej epidémie do Paríža. Aj v ďalších storočiach to bola byrokracia štátu, ktorá dokázala obmedziť partikulárne ekonomické záujmy podnikateľov a aj tým prispieť aj k riešeniu problémov s epidémiami a pandémiami.
Nevídané úspechy v oblasti verejného zdravia viedli postupne až k predstave, že veľké epidémie a pandémie sa podarilo úplne eradikovať. Táto predstava súvisela s objavmi nových liekov, predovšetkým antibiotík, avšak rovnako dôležitú úlohu zohralo aj kvalitné verejné zdravotníctvo a vzdelávanie v oblasti ochrany zdravia. Nuž a práve v čase rozmachu tejto predstavy v 2. polovici 20. storočia sa začal rozvíjať aj systém ochrany investícií, ako aj ideológia normatívneho individualizmu. Začalo sa zabúdať na historické skúsenosti s úlohou, ktorú štátne inštitúcie zohrali v boji s pandémiami a epidémiami, čo sa prejavilo najmä pri nástupe neoliberálnej ideológie od 80-tych rokov 20. storočia. Veľmi populárne sa stalo tvrdenie, že štát je drahší, pomalší a byrokratickejší než trh, čo viedlo k úvahám o potrebe deregulácie a privatizácie. Lenže predstava, že každý sa má riadiť vlastným záujmom a výsledkom bude dobro pre celú spoločnosť, zjavne nepočítala s možným návratom pandémií do Európy.
Problém nárokov investorov
Pandémia COVID-19 spôsobila, že štát začal konať spôsobom, ktorý bol ešte nedávno úplne nepredstaviteľný. Štátne orgány obmedzili slobodu pohybu osôb, ako aj voľný pohyb tovarov, niekedy aj zdravotníckych pomôcok, a tiež pristúpili k zatváraniu prevádzok či k zákazu vychádzania. Niet pochýb, že uvedené kroky priniesli pre investorov veľké ekonomické náklady. Kroky, ktoré štát urobil na ochranu verejného zdravia v poslednom roku, by sa podľa obvyklých postupov dali ľahko interpretovať ako „nepriame vyvlastnenie“. Od začiatku pandémie tak silneli obavy, že zahraniční investori budú požadovať náhradu škody v dôsledku opatrení vytvorených na boj s pandémiou. Takýto postup by však bol často nespravodlivý, čo si uvedomovali aj niektorí zástancovia práv investorov. Dokonca aj z ich strany sa objavili požiadavky na moratórium na arbitrážne nároky súkromných spoločností proti vládam. Napr. Columbia Center on Sustainable Investments požadovalo trvalé obmedzenie všetkých arbitrážnych konaní týkajúcich sa vládnych opatrení na ochranu zdravia či riešenia ekonomických a sociálnych rozmerov pandémie. Pokiaľ ide o kroky štátnych orgánov, možnosti investorov zväčša závisia od dohody na ochranu investícií, podľa ktorej sa postupuje. Vo svete existuje vyše 3000 dohôd o ochrane investícií, ktoré sa však medzi sebou líšia. Samozrejme, veľa závisí od právnych záväzkov konkrétneho štátu, pričom existujú aj štáty, ktoré sa odmietajú stať stranami dohôd o ochrane investícii a systém ISDS principiálne odmietajú (niektoré štáty Latinskej Ameriky). Na druhej strane, štátne orgány mnohých štátov pripravujú právne predpisy aj s ohľadom na záväzky z dohôd o ochrane investícií a práve to môže byť ďalší dôvod pre kompenzácie zahraničných investorov za obmedzenia v čase pandémie.
Dôvodom, ktorý by mohli investori prakticky využiť na nátlak voči štátom, je najmä nepriame vyvlastnenie. Na rozdiel od priameho vyvlastnenia, ktoré sa dá jednoduchšie posúdiť, nepriame vyvlastnenie možno chápať oveľa širšie, pričom podľa určitých názorov sem možno zaradiť aj právnu reguláciu na ochranu sociálnych práv alebo životného prostredia, ak štát takto znemožní investorovi budúce zisky. Za nepriame vyvlastnenie sa dá považovať aj „konfiskačné“ zdanenie či vytvorenie „neprimeraných“ regulácií. Mohlo by sem tiež patriť aj odmietnutie predĺžiť investorovi licenciu po jej vypršaní či opatrenie „narúšajúce“ riadenie podniku, napr. v záujme ochrany zdravia zamestnancov. Samozrejme, investori by museli dokázať, že obmedzenia súvisiace s COVID-19 ich podstatne a trvalo zbavili práv z investícií alebo na ne aspoň mali podstatný účinok. Investori by sa tiež mohli odvolávať na porušenie zásady spravodlivého a rovného zaobchádzania. Takéto argumenty by boli použiteľné, ak by opatrenia štátov boli diskriminačné, svojvoľné či neprimerané. Vzhľadom na špecifický charakter boja proti pandémii sa mnohé predpisy môžu neskôr ukázať ako neprimerané, príp. aj svojvoľné. Mohli by argumentovať aj porušením povinnosti štátu splniť požiadavku na ochranu a bezpečnosť investícií. Mohli by tvrdiť, že štát nezabránil šíreniu vírusu a nevykonal opatrenia, ktoré vykonať mal. Vzhľadom na nedostatok skúsenosti s pandémiami v súčasnej Európe, mnohé krajiny reagovali nedostatočne, zvlášť v porovnaní s niektorými ázijskými štátmi. Témou by sa mohla stať aj otázka národných štandardov, napr. ak by štát poskytol nejaké služby zdravotnej starostlivosti občanom, ale nie zahraničným subjektom.
Proti takto formulovaným nárokom investorov existujú právne možnosti štátov. Existujú dohody, ktoré výslovne počítajú s aplikačnými výnimkami v prípade legitímneho záujmu ochrany zdravia, napr. v dohode medzi Čínou a Austráliou ide o ustanovenie čl. 9.11, ktoré vylučuje zodpovednosť za nediskriminačné opatrenia s cieľom ochrany verejného zdravia. Na druhej strane, mnohé z dohôd o ochrane investícií podobné situácie výslovne vôbec neregulujú. Samozrejme, aj v takom prípade existujú možnosti legitimizácie postupu štátu kvôli ochrane verejného zdravia, tie sa však opierajú o všeobecné právne inštitúty, pochádzajúce najmä z obyčajového práva. Možno sa opierať o pojem vis maior (vyššia moc), inštitút známy ešte z rímskeho práva, ale aj o ideu núdzového stavu (nejde o núdzový stav podľa zákonov SR), či o doktrínu policy powers.
Pre tému ISDS v čase pandémie je však dôležitá aj otázka „obnovy“, ktorá pre investorov predstavuje významnú možnosť ďalších výnosov. Kvantita sporov medzi štátmi a investormi bude závisieť zrejme i od toho, či sa podarí dosiahnuť uspokojenie investorov cez „plány obnovy“ (nielen ten európsky). Pokiaľ ide o Európu, z nástrojov EÚ pripravených po pandémii je pre investorov zaujímavý najmä Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti, z ktorého sa poskytnú úvery a granty (672,8 miliárd v starých cenách). Tie sú určené práve na podporu reforiem a investícií realizovaných krajinami EÚ. Principiálne tu nejde o kompenzácie za štátnu reguláciu v čase pandémie, avšak cieľom daného nástroja EÚ je tiež zmierniť hospodársky a sociálny vplyv pandémie koronavírusu. Môže preto platiť, že perspektívy využívania rozhodcovských súdov zo strany investorov budú závisieť aj od ich uspokojenia zo strany štátnych orgánov v období pandémie. Ani takéto uspokojenie investorov však nebude dlhodobým riešením systému ochrany investícii.
Na záver však zostáva len konštatovať, že úplne najvhodnejším riešením uvedených problémov by bolo odstránenie „nad-práv“ investorov a ich zrovnoprávnenie s ne-investormi, najmä so živnostníkmi a ďalšími malými vlastníkmi.
Ilustrácia: Julián Bosák ml.
