Ústavný súd koncom marca rozhodol o predlžovaní núdzového stavu, ale najmä aj o pandemických opatreniach ako súladných s ústavou. V článku prinášame prehľad argumentácie zo strany navrhovateľov a Ústavného súdu, ako aj pohľady na záležitosti, ktorými sa súd nezaoberal – vrátane ohrozenia práva na prácu.
Skupina poslancov NR SR zo strany SMER-SD napadla opakované predĺženie núdzového stavu podaním návrhu na Ústavný súd Slovenskej republiky. Podobne urobil generálny prokurátor Maroš Žilinka, ktorý však namietal prijaté opatrenia proti šíreniu vírusu. Ústavný súd oba návrhy zlúčil na spoločné konanie a prijal návrhy navrhovateľov na ďalšie konanie v celom rozsahu.
Uznesením zo 17. marca 2021 vláda schválila návrh na opakované predĺženie času trvania núdzového stavu. Opakovane ho predĺžila o 40 dní s účinnosťou od 20. marca 2021. Vláda zároveň obmedzila slobodu pohybu a pobytu zákazom vychádzania v určenom časovom intervale do odvolania, najneskôr do konca núdzového stavu opakovane predĺženého uznesením.
Návrh poslancov a generálneho prokurátora
Podstatou návrhu poslancov bolo namietanie predlžovania núdzového stavu, pri ktorom mala vláda postupovať svojvoľne a schválila ho bez akejkoľvek dôvodovej správy. Poukázali tiež na niektoré ďalšie formálne nedostatky, keď uznesenie bolo schválené až po aktualizácii mapy okresov podľa rizikovosti, ktoré bolo schválené až po aktualizácii mapy, hoci jej malo predchádzať.
Ich návrh možno zhrnúť do kľúčového posolstva: Aby sme mohli hovoriť o princípe právnej istoty a predvídateľnosti práva, mali by sme myslieť na to, že pri akte, akým je obmedzovanie základných práv a slobôd by mali byť tieto úkony dostatočne odôvodnené.
Návrh generálneho prokurátora smeroval proti opatreniam vlády, ktoré aj navzdory existencii pandémie neprimerane zasahujú do ľudských práv. Šlo teda najmä o (ním interpretovanú a zdôvodnenú) povinnosť absolvovať testovanie, obmedzenie prístupu k právu na prácu a vlastníckym právam k nehnuteľnostiam v iných okresoch, slobode náboženského vyznania, práva na podnikanie, či absolútnemu zákazu vycestovania na účely rekreácie voči všetkým krajinám. GP poukázal tiež na to, že prax ukázala, že testy sú často nespoľahlivé, zvyšujú mobilitu, ide pri nich o neefektívne mrhanie prostriedkami.
GP uvádza fakt, že celoplošné testovanie bolo vynútené pod hrozbami straty zamestnania, zákazu pobytu v prírode či zákazu sprevádzať deti do a zo školy.
Celoštátne testovanie preto podľa neho nemožno považovať za dobrovoľné.
Reakcia vlády
Vláda sa v reakcii k návrhom vyjadrila, že uznesenie bolo prijaté so záujmom ochrany životov a zdravia a že predĺženie núdzového stavu nezakladá obmedzenie základných práv a slobôd obyvateľov, iba vytvára stav, v ktorom je možné použiť inak nedostupné prostriedky či obmedzenia práv.
Poukázala na pretrvávanie zlej pandemickej situácie, na odporúčanie Pandemickej komisie.
Podľa vlády ústava ani ústavný zákon neukladajú povinnosť predloženia písomných dôvodov spolu s návrhom vyhlásenia alebo predĺženia núdzového stavu. Výskyt pandémie je dostatočným odôvodnením opätovného predĺženia núdzového stavu.
Spochybnenie celoplošného testovania, o presnosti antigénových testov, o ich účinnosti alebo neúčinnosti generálnym prokurátorom má podľa vlády politický charakter a absentuje tu ústavnoprávny rozmer.
K úvahe o povinnom testovaní obyvateľov COVID testami vláda tvrdí, že v napadnutom uznesení nie je ustanovená povinnosť sa testovaniu podrobiť.
Preskúmanie Ústavným súdom k namietaniu predlžovania núdzového stavu
Podstatou veci bolo preskúmanie, či opakovane predĺžený núdzový stav vládou je v súlade s ústavou a ústavným zákonom o bezpečnosti štátu, či boli splnené podmienky na jeho predĺženie, či bol dodržaný princíp legality a viazanosti štátnej moci právom, a či obmedzenie základných ľudských práv a slobôd spĺňajú ústavné podmienky.
ÚS skonštatoval, že vláda mala právo vyhlásiť predĺženie núdzového stavu a dodáva, že jeho súčasťou môžu byť aj obmedzenia vlastníckeho práva, práva slobody pohybu a pobytu, právo zhromažďovať sa. Treba mať na pamäti, že obmedzenie musí byť v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas. Konštatuje, že je prirodzené, že vyhlásenie núdzového stavu a jeho opakované predlžovanie vyvoláva rôzne otázky či pochybnosti o jeho dôvodnosti.
Ústavný súd dospel k záveru, že zo zákona nevyplýva príkaz, aby v uznesení vlády bol ustanovený dôvod vyhlásenia/predĺženia núdzového stavu. Avšak v záujme právnej istoty by nebolo na škodu, aby z textu vyplýval aspoň stručný dôvod prijatia.
Pandemická situácia, podľa ktorej vláda o predĺžení núdzového stavu rozhodovala, podľa názoru Ústavného súdu dostatočne ústavno-právne odôvodňuje napadnuté uznesenie vlády.
To, že absentuje dôvod, pre ktorý bol núdzový stav opätovne predĺžený, neovplyvňuje jeho súlad s ústavou a ústavným zákonom.
Pokiaľ ide o rozsah predĺženého núdzového stavu, ústavný súd konštatoval, že je vyhlásený na postihnutom území, ktorým je celé územie SR. Preto Ústavný súd považuje predĺženie na celom území SR za ústavnoprávne v poriadku.
ÚS uvádza, že v prípade námietky ohľadom času predĺženého núdzového stavu, ten bol predĺžený na 40 dní, a tým vláda iba využila maximálnu ústavnú lehotu. Nevyhnutnosť predĺženia na obdobie 40 dní vyplývala aj z podkladov zaslaných ÚS vládou. Dôvodom predĺženia nie je len súčasné existujúce ohrozenie života a zdravia osôb, ale aj to, že hrozba infikovania sa vírusom a ďalšie dôsledky s tým súvisiace stále pretrvávajú. Nemôže sa to preto odvíjať iba od aktuálneho stavu vo chvíli rozhodovania o predĺžení, ale aj od hrozby zhoršenia pandemickej situácie. Ďalšou reálnou hrozbou je aj vírus COVID-19 v ďalších mutáciách. Zrušenie núdzového stavu by bolo pravdepodobne v spoločnosti vnímané veľmi pozitívne, avšak nezaobišlo by sa bez negatívnych dôsledkov.
Ústavný súd uznal námietku formálneho pochybenia pri aktualizácii máp rizikových okresov, dodal však, že je to problém, ktorý ale nemá ústavno-právnu relevanciu.
Záver v tejto veci na základe vyššie uvedeného je, že dôvody uvedené poslancami nie sú dostatočné, aby viedli k vyhovujúcemu rozhodnutiu.
Vyjadrenie ÚS k návrhu generálneho prokurátora proti ďalším opatreniam vlády
Najdôležitejšie námietky generálneho prokurátora sú tie, v ktorých namieta obmedzenia základných práv a slobôd. Súd námietku vyhodnotil ako nedôvodnú. Generálny prokurátor upriamil pozornosť na paradoxnú nelogickosť COVID automatu, ktorý v okresoch s lepšou pandemickou situáciou (prvé tri stupne ohrozenia z celkovo siedmych) vôbec nevyžadujú na neobmedzenú slobodu pohybu a pobytu preukazovanie sa negatívnymi testami, zatiaľčo núdzový stav pre celú krajinu túto povinnosť ukladal pre celú krajinu bez ohľadu na aktuálny stav v jednotlivom okrese. ÚS v tomto zmysle súhlasil s „formálne-správnou“ úvahou GP, avšak skonštatoval, že v danom čase, kedy o veci rozhoduje, nie je žiaden okres v takej dobrej pandemickej situácii, aby tento rozpor existoval a ÚS predpokladá, že ak by k nemu došlo, tak vláda môže ďalším rozhodnutím tento paradox voči COVID automatu napraviť.
Od rozhodnutia súdu už uplynuli takmer štyri týždne a „hypotetický stav“ prísnych testovacích pravidiel aj pre okresy s dobrou pandemickou situáciou sa v rozpore s COVID automatom stali skutočnosťou bez toho, aby ich vláda napravila…
Sú okresy, v ktorých by sa podľa automatu už nebolo potrebné testovať respektíve len raz za 21 dní, no iné nariadenia (v rozpore s automatom) si vyžadujú testovanie na 7-dňovej báze – napríklad pre rodičov, ktorí posielajú deti do školy. Napriek tomuto rozporu vláda (tak ako predpokladal ÚS, keď opatrenia nerozporoval) nekoná.
Ďalšou namietanou oblasťou bol absolútny zákaz vycestovania do zahraničia na účely rekreácie. Ten podľa názoru generálneho prokurátora mal byť jednak bližšie špecifikovaný vo vzťahu k jednotlivým krajinám (v ktorých hrozilo rozšírenie novej mutácie) alebo možnosti zaviesť štátnu karanténu. V tejto veci ÚS posudzoval záznam neverejnej nahrávky zasadnutia vlády. Z nej vyplývalo (a s čím sa aj súd stotožnil), že pôvodne sa síce zvažovalo zaviesť zoznam jednotlivých nebezpečných krajín, avšak s odôvodnením, že nebezpečné mutácie sa (hoc aj v menšom rozsahu) nachádzajú aj v ďalších krajinách, sa prijalo rozhodnutie zaviesť absolútny zákaz pre cesty do všetkých krajín. Poukazovalo sa pritom tiež na verejnosťou namietaný rozpor zákazu cestovania medzi okresmi a povolením cestovania medzi štátmi.
Otázku zriadenia štátnej karantény Ústavný súd vyhodnotil ako v zmysle zákona uvedenú demokratickú zodpovednosť vlády.
Tá tak podľa ÚS na seba prevzala zodpovednosť rozhodnutia nezriadiť štátne karanténne centrá po minuloročných negatívnych skúsenostiach s odozvou verejnosti.
Dôležitou časťou, ktorú generálny prokurátor napadol, bola povinnosť testovania. Kľúčovým vyjadrením ÚS k tejto – ako napokon aj sám súd uznáva – povinnosti, je konštatovanie, že vláda podľa ÚS mohla schváliť absolútny zákaz vychádzania, a to že stanovila možnosti za akých je možné vychádzanie povoliť podľa ÚS nie je obmedzením práv, ale zmiernením zásahu zákazu vychádzania. Dokonca ho nazýva snahou vlády o hľadanie riešenia. Pod prizmou tohto pohľadu sa teda ÚS ďalej už ani nevenoval problematike súvisiacej s testovaním, kritike jeho verifikačnej hodnoty zo strany odborníkov, ekonomickej nehospodárnosti, problémov so zvyšovaním mobility v čase pandémie, čo môže spôsobovať opak želaného stavu a pod.
Táto úvaha ÚS je však problematická preto, že ÚS úplne vynechal problematiku obmedzenia práv na prácu a inú produktívnu činnosť, ktorá sa podmieňuje „zmierlivými testovacími opatreniami“ zo zákazu vychádzania. Ide totiž o to, že ak aj akceptujeme, že vláda mohla prijať absolútny zákaz vychádzania, tak na druhej strane by mala v tomto smere vydať aj materiálne kompenzácie voči tým, ktorým obmedzuje ich produktívnu činnosť.
V tomto bode vnímame ako problematické, že sa ÚS nezaoberal tým, že vláda žiadne takéto kompenzačné opatrenia neschválila. Praktický následok, ktorý hrozí každému zamestnancovi, ktorý „využíva“ zmierlivé opatrenia voči všeobecnému zákazu vychádzania, je ten, že ak by pracovník tieto zmierlivé testovacie opatrenia neabsolvoval, jednoducho by sa dopustil závažných porušení pracovnej disciplíny a minimálne by prišiel o plácu, ak aj rovno nie o svoje zamestnanie.
V tomto smere vláda neschválila žiadne doplnkové opatrenia, ktorými by zamestnancov a ich práva na prácu ochránila.
Napriek poukázaniu generálnym prokurátorom na obmedzovanie prístupu k práci sa ÚS týmito otázkami nijako nezaoberal, čo vnímame ako vážny nedostatok pre posudzovanie týchto – ním nazvaných – zmierlivých opatrení.
Naďalej tak vnímame priestor na ústavnú žalobu zo strany zamestnancov, ktorých pracovný pomer a ich právo na prácu sú zákazom vychádzania ohrozené, či ďalších skupín obyvateľstva (žiaci a ich rodičia, podnikatelia a pod.).
A práve možno smutnou realitou materiálnych podmienok v našej krajine je to, že väčšina obyvateľstva radšej prijíma „zmierlivé opatrenia“ zákazu vychádzania, než by riskovala v ťažkých časoch ešte aj stratu zamestnania.
Kde niet žalobcu, niet ani sudcu. Ústavný súd sa rozhodol odpovediam k týmto otázkam vyhnúť.
Povinnosť testovania ÚS ďalej zdôvodnil tým, že je súčasťou súboru pravidiel obmedzujúcich slobodu pohybu a pobytu, avšak ide podľa neho o diagnostický zákrok, ktorý napomáha včasnej identifikácii nakazených a tak efektívne bráni šíreniu COVID-19.
ÚS argumentuje, že napriek testovaniu, ktorým vláda podmienila množstvo situácií, zaviedla aj výnimky z takéhoto testovania, ktoré sú dostatočné na vykonanie základných ľudských potrieb, ako napríklad cesta k lekárovi, do potravín či drogérie.
Ďalej uvádza, že v prípade pozitívneho vývoja pandemickej situácie sa predpokladá aj postupné uvoľňovanie z testovania ako povinnej podmienky. Súd s istotou tvrdí, že testovaním nejde o podmienku odzrkadľujúcu svojvôľu vlády.
ÚS teda podmienenie výnimiek negatívnym výsledkom testu vníma zo strany vlády ako snahu o riešenie rešpektujúce nevyhnutnosť obmedzovania slobody. Konštatuje, že čiastkové opatrenia samy o sebe nie sú obmedzením základných práv.
K namietanému porušenému základnému ľudskému právu, a to právo podnikať a vykonávať inú zárobkovú činnosť, sa ústavný súd nevyjadril vôbec. Je to škoda, pretože vieme, že v praxi sa často stávalo, že pokiaľ sa človek nedal otestovať, nemohol chodiť do práce, a teda mu hrozilo skončenie pracovného pomeru, či v prípade SZČO, živnostníkov a podnikateľov to, že nebudú mať možnosť sa uživiť.
Je taktiež diskutabilné, či argumentácia ÚS pri povinnom testovaní je dostatočná, nakoľko existuje množstvo materiálov, kde sa dozvedáme o chybovosti antigénových testov. Testovanie nás tiež dostávalo do absurdných situácií, kedy si napríklad negatívne testovaní mohli ísť nakúpiť do potravín, zatiaľ čo niekto, kto síce otestovaný nebol, ale vyhýbal sa akýmkoľvek stretnutiam, dodržiaval všetky nariadené opatrenia, nevykazoval žiadne príznaky ochorenia, sa bez testu nemohol ísť ani len prejsť do prírody.
Otázna je aj samotná bezpečnosť testovania. Ak je niekto niekoľko týždňov, či mesiacov doma a chodí maximálne na nákup základných potrieb v rúšku alebo respirátore, dezinfikuje si ruky a chráni sa, aký ma pre neho dopad, že si pôjde vystáť niekoľko metrovú radu, aby sa dal plošne otestovať testami určenými pre nakazených so symptómami? Často sme mali možnosť pozorovať nekonečné rady pred odbernými miestami, v ktorých sa stálo niekoľko desiatok minút (v začiatkoch, keď ešte testovanie nebolo dostatočne zorganizované aj niekoľko hodín), často aj v nepríjemnom počasí, ktoré už aj samo o sebe mohlo spôsobovať nárast iných ochorení a kde často neboli dodržané odstupy, kde si ľudia napríklad pri zapálení cigarety dali dokonca rúško dole. Nehrozilo väčšie nebezpečenstvo nákazy práve tu, pred odbernými miestami?
Záver podľa Ústavného súdu a odlišné stanoviská sudcov
Ústavným súdom bol vyjadrený súlad napadnutého uznesenia vlády s ústavou i ústavným zákonom o bezpečnosti štátu. Nález teda nevyvoláva žiadne právne účinky.
K rozhodnutiu pripojili odlišné stanoviská sudkyňa Jana Laššáková, sudca Miroslav Duriš a sudca Peter Straka.
Jana Laššáková a Miroslav Duriš sa nestotožňujú zo záverom ÚS a opakované predĺženie núdzového stavu podľa nich nie je v súlade s ústavou a zákonom o bezpečnosti štátu. Dostatočným dôvodom na opätovné predlžovanie podľa nich nie je iba to, že tak umožňuje právna úprava. Podľa ich názoru uznesenie vlády dostatočne nerieši otázku nevyhnutnosti a primeranosti. Vláda podľa nich iba formálne využíva núdzové právne predpisy na presadenie obmedzenia základných práv. Ďalej dodávajú, že okrem striktného predĺženia mala vláda dbať aj na zníženie negatívneho vplyvu na životy ľudí, pretože prijaté opatrenia takýto vplyv majú.
Sudca Peter Straka v úvode svojho odlišného stanoviska uvádza, že paradoxne, zrušením namietaného uznesenia vlády by mohlo pomôcť zlepšiť situáciu a rovnako skvalitniť kroky zavedené v praxi.
Sudca Straka spomína aj príklad z Nemecka – gesto Angely Merkelovej, ktorá v dobrom úmysle zabrániť tretej vlne pandémie, vyhlásila prísny veľkonočný lockdown v čase od 1. do 5. apríla. Následne ho odvolala, pričom jedným z dôvodov bola absentujúca verejná diskusia. Sudca vníma podobne aj udalosti ktoré sa dejú na Slovensku. Ak by k možnej reparácii mohol prispieť ÚS, mal by k tomu podľa neho pristúpiť.
Straka nemá výhrady k spôsobu vyhlásenia núdzového stavu z hľadiska formácie, problém vidí v riadnom zdôvodnení tohto úkonu, ktoré absentuje. Právna istota predpokladá odôvodnené rozhodnutia. Dôležitými sa stávajú o to viac, ak ide o tak vážnu vec, ako uznesenia týkajúce sa núdzového stavu. Sú to tak zásadné rozhodnutia, že sa nedajú porovnávať s bežnými uzneseniami vlády.
Sudca ďalej poukazuje na predošlé rozhodnutia vlády, ktorým predĺžila núdzový stav. Pri predchádzajúcich rozhodnutiach boli priložené dáta zo strany Ministerstva zdravotníctva SR a Inštitútu zdravotníckych analýz, ktoré odôvodňovali potrebu núdzový stav predĺžiť. Na jednej strane si teda sama vláda zaviedla prax odôvodňovať svoje rozhodnutia a vzápätí pri ďalšej situácií to zmení. Argument vlády, že na predĺženie núdzového stavu nie je potrebné priložiť odôvodnenie je paradoxné, nakoľko sama si vytvorila modus operandi a podklady predkladať zvykla.
Záver Ústavného súdu, ktorý konštatoval, že na vyhlásenie núdzového stavu postačuje existencia pandémie, je podľa Straku kontroverzný. Takúto úvahu považuje za nesprávnu, keďže aj samotný zákon o bezpečnosti štátu vyžaduje nevyhnutný rozsah a čas na to, aby mohol byť vyhlásený núdzový stav. Ústavnoprávne nebezpečie predĺženia núdzového stavu sudca vníma v tom, že vláda má neobmedzenú možnosť vládnutia v núdzovom stave. Je spravodlivé, aby občanom, ktorým sa vo vysokej miere zasahuje do ich základných práv, boli poskytnuté aj dôvody takýchto rozhodnutí.
Straka nesúhlasí ani s odôvodnením vlády na predĺženie núdzového stavu z dôvodu existencie rôznych mutácií vírusu COVID-19. Podľa neho akceptáciou tohto argumentu Ústavným súdom dochádza k vypísaniu bianco šeku na núdzový stav, ktorý môže trvať veľmi dlhú dobu. Platí to o to viac, že definitívne skončenie pandémie môže trvať aj niekoľko rokov. Sudca zdôrazňuje, že núdzový stav sa nesmie stať pravidlom, musí ostať výnimkou.
Straka poukazuje aj na zatvorenie maloobchodných prevádzok, čo by podľa neho mohlo kolidovať s článkom 35 Ústavy SR (právo na prácu). Je podľa neho iracionálne, že veľkoobchodné prevádzky ostávajú otvorené a to aj s možnosťou zakúpiť si v nich tovar, ktorý nepatrí medzi základné životné potreby, ako napríklad knihy, kvety a pod., hoci maloobchodníci musia mať zavreté. Pokiaľ sa všetky hygienické opatrenia dokážu dodržať vo veľkých prevádzkach, supermarketoch, o to viac by sa dali dodržať pri maloobchodníkoch. Malí obchodníci nesmú byť diskriminovaní, pretože minimálne rovnaký hygienický štandard ako v supermarketoch by určite vedeli garantovať. Keďže vláda nechala otvorené veľké prevádzky, pretože v tých malých je šírenie vírusu nebezpečnejšie, mala by to náležite odôvodniť. Straka odkazuje na odborný článok F. Pažitného, kde poukázal na rozhodnutie ÚS Rakúskej republiky vo veci, kedy sa zavreli prevádzky do 400 m2. Rakúsky ÚS vyžadoval k takémuto rozhodnutiu príslušnú dokumentáciu. Keďže neexistovala, vyvodil záver o nezákonnosti daného opatrenia.
Úmyslom sudcu Straku nebolo spochybňovať pandémiu alebo oslabovať boj proti nej. Chcel poukázať najmä na to, že keďže „núdzový stav možno vyhlásiť v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas“, je nutné zaoberať sa kľúčovou otázkou nevyhnutného rozsahu.
Vláda disponuje dostatkom informácií na to, aby ich pri prijímaní uvedeného uznesenia verejnosti odprezentovala, nakoľko ako dôvod existencia samotnej pandémie nepostačuje.
Komentár
Do dnešného dňa neexistuje protipandemický zákon, ktorý by zmierňoval viaceré neprimerané dopady pretrvávania núdzového stavu. Trvanie predlžovaného núdzového stavu uplynie najbližšie už 28. apríla. Podľa premiéra Hegera je v tejto súvislosti možné očakávať prijatie ďalšieho predlžovania núdzového stavu.
Vo viacerých krajinách prebehla podobná diskusia o neprimeraných zásahoch vlády v reakcii na pandémiu. Vo viacerých krajinách boli súdnymi rozhodnutiami pandemické opatrenia obmedzené práve pre neprimerané zásahy do ľudských práv. Aj napriek tomu, že sme azda jediná krajina vo svete, ktorá podmieňuje uplatnenie veľkého množstva práv absolvovaním celoplošného testovania, náš Ústavný súd v tejto schéme protiústavnosť nepostrehol.
Vnímame však značne kriticky, že Ústavný súd nešiel ďalej, aby sa na vec pozrel aj z pohľadu ľudí, ktorým hrozia stratou zamestnania, zamedzujú im prístupu k nehnuteľnostiam, či ku vzdelaniu, ku ktorých jedinou priepustkou je zásah do fyzickej integrity a často aj vystavenie sa riziku nákazy súvisiacej s mobilitou okolo testovania. Ústavný súd teda neskúmal, do akej miery je takýmto spôsobom reálne ohrozené právo na prácu, ktoré na jednej strane vláda takýmito opatreniami ohrozila, ale na strane druhej nijak nevykompenzovala ochranou pred možnou stratou zamestnania.
Celé zhruba 60-stranové rozhodnutie Ústavného súdu vrátane odlišných stanovísk sa nachádza na stránke ÚS pod sp. zn. PL. ÚS 2/2021.
Titulná fotka: Obrázok od Alexandra_Koch z Pixabay
