Važení čitatelia,
prinášame vám už druhý ročník série „Ekonomika a spoločnosť“, v ktorej vám každý druhý piatok ponúkneme články, zaoberajúce sa našou ekonomickou realitou a jej dopadom na spoločnosť. Vyžiadali sme si tieto články od slovenských ekonómov a odborárov, aby sme ponúkli analýzy súčasného stavu ekonomiky a spoločnosti ako aj možné ekonomické riešenia – so zreteľom na potreby ľudí, nie korporácií. Je to hlas, ktorý v médiách často nezaznieva, a preto sme veľmi radi, že mu dáme priestor práve na Poli. Táto rubrika vychádza aj vďaka podpore Rosa Luxemburg Stiftung.
—
Mnoho právnych noriem bolo prijatých bez konzultácie so sociálnymi partnermi, napriek tomu, že sa ich bezprostredne dotýkali. Vláda využívala obdobie mimoriadnej situácie a núdzového stavu na obchádzanie štandardného legislatívneho procesu.
Sociálny dialóg je špecifická forma vzťahov medzi aktérmi sociálneho partnerstva založená na princípe demokracie a pluralizmu. Sociálne partnerstvo vplýva najmä na hospodársku a sociálnu stabilitu štátov. Prostredníctvom snahy predchádzať konfliktom a možným negatívnym stretom medzi sociálnymi partnermi, ktoré vyplývajú z prirodzenej rôznosti ich záujmov, je možné hovoriť o sociálnom partnerstve ako o inštitúcii a stratégii, pomocou ktorej sa konflikt medzi sociálnymi partnermi kultivuje. Sociálny dialóg môže byť založený buď na systéme bipartitných vzťahov, keď je dialóg založený priamo medzi zamestnancami (zamestnaneckými organizáciami) a manažmentom, alebo na systéme tripartity, keď existuje dialóg medzi tromi stranami, pričom treťou stranou je vláda. Sociálne partnerstvo, sociálny dialóg a tripartizmus predstavujú súčasť európskej i svetovej právnej a kultúrnej identity a vytvárajú obsah dlhodobých stratégií a plánov.
Hlavnou platformou tripartitného sociálneho dialógu na národnej úrovni na Slovensku je Hospodárska a sociálna rada SR (HSR SR). Tripartitný sociálny dialóg na Slovensku funguje od roku 1990. Od roku 1995 zamestnancov zastupuje jediný subjekt Konfederácia odborových zväzov SR (KOZ SR), zamestnávateľov tri subjekty a to Asociácia zamestnávateľských zväzov a združení SR (AZZZ SR), Republiková únia zamestnávateľov (RÚZ) a Asociácia priemyselných zväzov (APZ). V tripartite majú zastúpenie aj samosprávy cez Združenie miest a obcí Slovenska (ZMOS). Tridsaťročná skúsenosť Slovenska s tripartitným sociálnym dialógom ukazuje, že jeho význam a postavenie sú determinované politickou, spoločenskou, ekonomickou situáciou, obsahom, formou, záväznosťou výstupov a postavením sociálneho partnerstva voči ďalším inštitúciám.
Hospodárska kríza z rokov 2008 a 2009 sa častokrát dáva za príklad ako komparatívne východisko pre pochopenie ekonomickej a sociálnej krízy viažucej sa na dôsledky pandémie. Nie je ambíciou tohto príspevku poskytnúť ekonomické porovnania a súvislosti týchto dvoch kríz, treba však poukázať na prístup a správanie sociálnych partnerov a význam sociálneho dialógu v krízových časoch. Skúsenosť hospodárskej krízy v rokoch 2008 – 2009 ukazuje, že potreba sociálneho dialógu v kritických obdobiach sa zvýšila. V rokoch 2008 – 2009 vláda prijala viac ako 60 protikrízových opatrení, aktívne pristupovala aj ku konzultáciám so sociálnymi partnermi. Sociálny dialóg, komunikácia a vzťahy medzi odbormi a zamestnávateľmi sa v tom čase zlepšili a vyústili do konsenzuálneho prijatia protikrízových opatrení. Počas tohto obdobia sa zamerali na hľadanie spoločných riešení, na zníženie jeho vplyvu na slovenskú ekonomiku a zamestnanosť. KOZ SR sa sústredila najmä na ochranu zamestnancov a občanov Slovenska pred dopadmi hospodárskej krízy, ako aj na vytvorenie siete pozostávajúcej zo sociálnych dávok a iných sociálnych opatrení, ktoré pomáhajú občanom prekonať problémy spôsobené krízou. Hospodárska kríza sa dotkla (nielen) odborov a dostala ich do špecifickej situácie; museli sa vyrovnať s novými problémami a výzvami. Na prelome rokov 2008 a 2009 odbory oznámili, že už nebudú tlačiť na zvyšovanie minimálnej mzdy. Namiesto toho chceli udržať zamestnanosť a čo najviac znížiť mieru prepúšťania. Dalo by sa preto predpokladať, že aj pandemická kríza (i keď ide o trochu odlišný typ krízy, môže však vyústiť do krízy ekonomickej) spôsobí, že sociálni partneri budú spolupracovať s cieľom nájsť spoločné riešenia a opatrenia. V budúcnosti to môže mať pozitívny vplyv na ďalšie vzťahy medzi sociálnymi partnermi a rozvoj sociálneho dialógu a tripartizmus by mohol mať opäť dôležitú úlohu ako na začiatku 90. rokov minulého storočia. Môže to byť miesto, kde by sociálni partneri spolupracovali a hľadali a vykonávali spoločné riešenia hospodárskej krízy s cieľom odstrániť negatívny vplyv na občanov. Tripartitné mechanizmy boli účinné najmä po vojne, keď západoeurópske krajiny budovali svoje národné ekonomiky, alebo počas obdobia recesie súvisiacej s takzvanými ropnými krízami vyvolávajúcimi rast nezamestnanosti a inflácie v 70. a 80. rokoch minulého storočia.
Výsledky parlamentných volieb vo februári 2020 už mohli naznačiť, akým smerom sa bude vyvíjať aj situácia v sociálnom dialógu. Subjekty tvoriace novú vládnu koalíciu nemali žiadnu skúsenosť a poznanie týkajúce sa sociálneho dialógu, o čom svedčí aj absencia jeho reflexie či už v predvolebných programoch koaličných strán, alebo aj priamo v programovom vyhlásení vlády. To mohlo signalizovať na jednej strane nezáujem a neprikladanie dôležitosti otázkam sociálneho partnerstva, na strane druhej možnú spokojnosť s jeho stavom v legislatívnom i procesnom význame. Na adresu sociálneho dialógu alebo tripartity sa v minulosti zvykol vyjadrovať predseda SaS Richard Sulík, v súčasnosti podpredseda vlády a minister hospodárstva SR. „Jedna z prvých vecí, ktorú strana SaS urobí, keď bude súčasťou budúcej vlády, bude návrat tripartity k jej pôvodnému zmyslu. K oživeniu normálneho sociálneho dialógu by dopomohol aj vznik alternatívnych odborov.“ (máj, 2017).
Od nástupu vlády Igora Matoviča (marec 2020), boli sociálni partneri konfrontovaní odborným i politickým nepochopením významu sociálneho dialógu zo strany vlády. V prvých týždňoch pôsobenia novej vlády možno pripisovať tento stav potrebe zorientovať sa v nových úlohách vyplývajúcich z prevzatia vlády a vládnutia. Do toho vstúpila pandémia koronavírusu a epidemická kríza. Odbory vyzývali vládu na sociálny dialóg a riešenie ekonomických a sociálnych problémov na pôde tripartity. Vláda na tieto výzvy nereagovala, o čom svedčí aj prvé stretnutie tripartity až na konci mája 2020, ktoré neprinieslo žiadny posun v komunikácii a riešení kľúčových socioekonomických otázok. Vláda prijímala množstvo legislatívnych opatrení v tzv. skrátenom legislatívnom konaní, čo znamená, že obišla možnosť pripomienkovania zo strany odbornej verejnosti a sociálnych partnerov. Mnoho právnych noriem bolo prijatých bez konzultácie so sociálnymi partnermi, napriek tomu, že sa ich bezprostredne dotýkali. Vláda využívala obdobie mimoriadnej situácie a núdzového stavu na obchádzanie štandardného legislatívneho procesu. Navyše, cez novelizáciu právnych predpisov nepriamo novelizovala ďalšie nesúvisiace právne normy a to napriek tomu, že zákon o tvorbe právnych predpisov hovorí, „…že jedným právnym predpisom možno priamo novelizovať viac právnych predpisov, len ak je novelizácia týchto právnych predpisov vzájomne obsahovo súvisiaca. Návrh zákona nemôže obsahovať novelizáciu iného zákona, ktorá obsahovo nesúvisí s návrhom zákona.“
Plenárne zasadnutie tripartity sa v roku 2020 zišlo len dvakrát. Prvýkrát v máji, kedy sociálni partneri prezentovali svoje návrhy na zvládanie pandemickej a s ňou súvisiacej ekonomickej krízy (vláda nepredložila žiadny materiál), a v auguste, kedy konfliktným momentom bolo rokovanie o minimálnej mzde pre rok 2021. Po tom, čo sa minister Krajniak na minimálnej mzde dohodol so zamestnávateľmi s vylúčením ďalšej diskusie so zástupcami zamestnancov, členovia tripartity za KOZ SR opustili rokovanie a prerušili sociálny dialóg na národnej úrovni. Ten bol obnovený až vo februári 2021, kedy sa zástupcovia odborov rozhodli pokračovať v tripartitných rokovaniach. Novelou Zákonníka práce a Zákona o trojstranných konzultáciách z dielne ministra práce Krajniaka sa však umožnil vstup do tripartity aj ďalším odborovým združeniam, ktoré nemusia spĺňať kritérium minimálneho počtu organizovaných členov (100 tisíc). Takáto nútená pluralizácia reprezentácie záujmov môže sociálny dialóg zbytočne oslabovať a zároveň stavať jednotlivých aktérov do nerovného postavenia. Legislatívne nútené a neprirodzené zvýšenie počtu aktérov sociálneho dialógu ešte neznamená jeho skvalitnenie.
Vláda za účelom zvládania pandémie, epidemickej situácie a následného ekonomického vývoja zriadila aj niekoľko poradných orgánov, do ktorých prizvala odborníkov z danej oblasti, zástupcov profesijných organizácií, samospráv či sociálnych partnerov. Zástupcovia KOZ SR boli pozvaní do Ekonomického krízového štábu, ktorý sa stal akousi platformou rôznych aktérov pre riešenie ekonomických problémov generovaných koronakrízou. Po niekoľkých rokovaniach sa však ukázalo, že danej platforme chýba akákoľvek inštitucionalizácia, prepojenosť s ďalšími rozhodovacími procesmi, jasné závery a garancia ich vykonateľnosti. Vláda sa v prvých mesiacoch svojho pôsobenia snažila vtiahnuť sociálnych partnerov do rôznych diskusií, no nevidno z nich žiadne výsledky a rozhodnutia. Cieľom takejto iluzórnej participácie môže byť dočasné uspokojenie potreby rôznych aktérov zúčastňovať sa na tvorbe a pripomienkovaní verejných politík a opatrení a tým vládou utlmiť možný kritický a protestný hlas relevantných aktérov ako aj istý alibizmus. Iluzórnosť sa však časom prejaví vo vágnosti výstupov a nerešpektovaní návrhov relevantných aktérov. Vláda neprizvala do diskusie sociálnych partnerov ani pri tvorbe Plánu obnovy, pričom je aj Európskou komisiou akcentovaná dôležitosť sociálneho dialógu a participácia sociálnych partnerov v tejto veci.
Fungovanie tripartitného mechanizmu sa zvyčajne analyzuje podľa rozsahu jeho agendy, čiže podľa počtu otázok a kompetencií definovaných v zakladajúcom dokumente. Ďalej podľa postavenia tripartitných rokovaní, čiže určenia ich inštitucionálneho vymedzenia a stupňa záväznosti dohôd dosahovaných na vyjednávaní. Tretím dôležitým aspektom pri posudzovaní úlohy tripartity je organizačná sila a mocenské postavenie sociálnych partnerov. V postsocialistických krajinách mali vlády zvyčajne najvýhodnejšie postavenie voči ostatným partnerom, keďže ani odbory ani zamestnávatelia nemali efektívnu kontrolu nad svojimi členmi, čím môže byť oslabená ich pozícia pri vyjednávaniach.
Inštitucionalizované sociálne partnerstvo na vrcholovej (národnej) úrovni – tripartita – vytvára možnosť pre sociálnych partnerov konzultovať, vyjadrovať sa a mať informácie o dôležitých sociálnych a ekonomických opatreniach vlády. Tripartita je aj formálnou „bránou“ pre exkluzívny vstup k vláde. Skúsenosť roka 2020 však indikuje, že tento prístup môže byť naplnený len za predpokladu rešpektu a vnímania dôležitosti sociálneho dialógu zo strany vlády. Na základe uvedených skutočností môžeme predpokladať, že štát (vláda) má dominantné postavenie v tripartite a je determinujúcim faktorom, ako sa sociálny dialóg na národnej úrovni vyvíja, napĺňa a bude ďalej vyvíjať. Postoj vlády k princípom, funkciám, filozofii a aktérom sociálneho dialógu a partnerstva ovplyvňuje a určuje jeho význam, efektivitu a dôležitosť. Z uvedeného vyplýva, že napriek tomu, že sa za tridsať rokov existencie sociálneho dialógu na Slovensku tento podarilo kultivovať a legislatívne, spoločensky, inštitucionálne etablovať, stále podlieha politickým vplyvom, afinitám a preferenciám vlády. Štát (vláda) má vytvárať predpoklady a priestor na vedenie sociálneho dialógu, nevyužívať ho ako nástroj prezentovania svojich ideologických preferencií, osobných sympatií či politických averzií. O vzťahu súčasnej vlády k sociálnemu dialógu vypovedá opäť výrok podpredsedu vlády a ministra hospodárstva Richarda Sulíka: „Ja si nepamätám, kedy z tej triparity niečo rozumné vyšlo. Ja by som ich jednoducho zrušil a kopec ľudí by si ušetrilo kopec času.“ (18. 10. 2020, RTVS) Pokiaľ sa nepodarí sociálnym partnerom zbaviť sa uvedených tendenčných nánosov, inštitucionalizovaný sociálny dialóg nezíska potrebnú spoločenskú akceptáciu a rešpekt. Aktuálna politická situácia a vzťah politickej reprezentácie k odborom i sociálnemu dialógu však môže byť pre odbory výzvou. Určite bude skúškou ich mobilizačnej schopnosti, výzvou pre kolektívne vyjednávanie na podnikovej a odvetvovej úrovni, ako aj aktívnejšie pristúpenie k vlastnému internému transformačnému a revitalizačnému procesu. Koniec 90. rokov minulého storočia a začiatok nového tisícročia naznačil trend, že odbory na Slovensku si z dôvodu snahy posilnenia vlastnej pozície voči vláde s presvedčením jednoduchšieho presadzovania záujmov na národnej úrovni zvolili cestu politického spojenectva so sociálnou demokraciou reprezentovanou politickou stranou SMER-SD. Takéto spojenectvo môže priniesť isté benefity (alebo ich ilúziu) ako aj „pohodlnejší“ život pre odbory, ak sa politický partner nachádza vo vláde. Snaha posilňovania pracovno-právnej legislatívy v období vlády sociálnej demokracie na jednej strane prináša priaznivý legislatívny rámec pre pôsobenie odborov, na strane druhej „vyprázdňuje“ priestor a možnosti pre kolektívne vyjednávanie, čím paradoxne oslabuje pôsobnosť odborov na podnikovej úrovni. Politické partnerstvo je však aj barterový vzťah postavený na politike ústupkov a obmedzenia nátlakových aktivít odborov. Odborom v tejto súvislosti však nepomáha stranícke nálepkovanie a obviňovanie z politizácie, čo sa môže negatívne odraziť aj na ich mobilizačnej schopnosti a členskej základni.
Napriek právne vymedzenému mandátu sa na Slovensku tripartita dlhodobo oslabuje. Súčasný legislatívny rámec nemotivuje sociálnych partnerov dohodnúť sa a tí namiesto dialógu hľadajú politickú podporu a dohody priamo s vládou. V štúdii Stredoeurópkeho inštitútu pre výskum práce (CELSI) z roku 2019 samotní predstavitelia sociálnych partnerov poukázali na hlavné faktory neefektívnosti sociálneho dialógu a to, že tripartita nie je rozhodovacím, ale len poradným orgánom vlády bez mandátu záväzne ovplyvniť rozhodnutia vlády. Sociálnym partnerom absentuje dôsledná príprava účastníkov vrátane dostatočného času na preštudovanie podkladov a prípravy vlastných analýz. Výsledkom sú často politicky motivované rozhodnutia. Neformálna interakcia medzi odbormi a zamestnávateľskými zväzmi v prípravnej fáze rokovaní je nedostatočná, čo vyúsťuje do nejednotných stanovísk. Zamestnávatelia pociťujú fragmentáciu na svojej strane a chýbajúcu vôľu pre lepšiu koordináciu ich stanovísk. Štát namiesto toho, aby svoju úlohu sústredil na vytváranie podmienok pre dialóg medzi odbormi a zamestnávateľmi, uplatňuje svoju moc a dominuje rokovaniam. Aj z toho dôvodu preferujú odbory a zamestnávatelia legislatívne zakotvenie svojich návrhov namiesto kolektívneho vyjednávania. Sociálni partneri volia skôr cestu hľadania rýchlych ziskov na úkor dlhodobého budovania svojej legitimity v sociálnom dialógu. Obchádzanie tripartity poslaneckými návrhmi legislatívnych zmien a existujúce legislatívne opatrenia pre prípad, že sa sociálni partneri nedohodnú, taktiež vážne zasahuje do pozície a významu tripartity.
Autor ilustrácie: Julián Bosák ml.
